国土资规[2016]10号国土资源部 农业部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知

为贯彻落实今年中央1号文件和《政府工作报告》的部署要求,加快实施国务院同意的《全国土地利用总体规划纲要（2006?2020年）调整方案》（以下简称《全国规划调整方案》）,落实永久基本农田保护目标任务,全面完成永久基本农田划定工作,加强特殊保护,现就有关事项通知如下：

一、深刻认识全面划定永久基本农田的重大意义

（一）全面划定永久基本农田是保障国家粮食安全,提高粮食综合生产能力的重大举措.耕地是我国最为宝贵的资源,是国家粮食安全的基石.人均耕地少,耕地质量总体不高,耕地后备资源不足,是我国最基本的国情.尽管我国粮食生产实现“十二连增”,但随着人口增长和消费结构升级,未来一个时期我国粮食需求仍呈刚性增长态势,处于紧平衡状态.把最优质、最精华、生产能力最好的耕地划为永久基本农田,集中资源、集聚力量实行特殊保护,是实施“藏粮于地、藏粮于技”战略的重大举措,有利于巩固提升粮食综合生产能力,确保谷物基本自给、口粮绝对安全.

（二）全面划定永久基本农田是推动节约集约用地,促进生态文明建设的重要途径.耕地是农业生态系统的重要基础,具有重要生态功能.划定永久基本农田,实行特殊保护,与森林、河流、湖泊、山体等共同形成城市生态屏障,成为城市开发的实体边界,有利于进一步倒逼城市节约集约用地,优化城乡生产、生活、生态空间格局,引导城市走串联式、组团式、卫星城式发展之路,促进城镇化转型发展；有利于缓解资源环境承载压力,为建设海绵城市、建设生态文明共同体提供支撑,促进城乡绿色发展.

（三）全面划定永久基本农田是推动农村发展和农业现代化建设,维护农民权益的重要保障.耕地是农村发展和农业现代化的根基命脉.划定永久基本农田,推动落地到户,有利于筑牢农村土地制度改革底线,巩固农民的土地承包经营权,增加农民收入,切实维护广大农民权益；有利于支撑现代农业、都市农业发展,推动农业适度规模经营,促进农业转型发展；有利于推动实施退耕还林还草、耕地休养生息和合理利用,为农业转方式调结构提供更大空间,为传承农耕文化提供物质基础.

二、准确把握永久基本农田划定总体要求

（四）明确永久基本农田划定指导思想.全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,以新发展理念为引领,以处理好农民与土地关系为主线,以确保国家粮食安全为目标,以提升耕地综合生产能力为重点,以“四个不能”为底线（不能把农村土地集体所有制改垮了、不能把耕地改少了、不能把粮食生产能力改弱了、不能把农民利益损害了）,坚持目标导向和问题导向,坚持先难后易方法路径,坚持齐抓共管工作格局,全面划定永久基本农田并实行特殊保护,建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区,实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护,为促进农业现代化、新型城镇化健康发展和生态文明建设提供坚实资源基础.

（五）明确永久基本农田划定基本原则.坚持依法依规、规范划定.根据《土地管理法》和《基本农田保护条例》有关规定,按照土地利用总体规划（以下简称“规划”）调整完善确定的目标任务,规范有序开展全域永久基本农田划定工作.坚持统筹规划、协调推进.永久基本农田划定要与规划调整完善协同推进,两者互为基础、互为条件.城市周边和全域永久基本农田划定要充分衔接,划定成果要全部纳入地方各级规划调整方案,两项工作统一方案编制,同步完成.坚持保护优先、优化布局.永久基本农田划定和规划调整完善要按照总体稳定、局部微调、应保尽保、量质并重的要求,优先确定永久基本农田布局,把城市周边“围住”、把公路沿线“包住”,优化国土空间开发格局.坚持优进劣出、提升质量.落实国务院土壤污染防治行动计划,将重点地区、重点部位优先保护类和安全利用类耕地优先划入,将受重度污染的严格控制类耕地及其他质量低下耕地按照质量由低到高的顺序依次划出,提升耕地质量,保证农业生产环境安全.坚持特殊保护、管住管好.加强和完善对永久基本农田管控性、建设性和激励约束性保护政策,严格落实永久基本农田保护责任,强化全面监测监管,建立健全“划、建、管、护”长效机制.

（六）明确永久基本农田划定目标任务.将《全国规划调整方案》确定的全国15．46亿亩基本农田保护目标任务落实到用途管制分区,落实到图斑地块,与农村土地承包经营权确权登记颁证工作相结合,实现上图入库、落地到户,确保划足、划优、划实,实现定量、定质、定位、定责保护,划准、管住、建好、守牢永久基本农田.

三、统筹做好永久基本农田划定与规划调整完善

（七）加快分解下达各级永久基本农田保护目标任务.永久基本农田划定是规划调整完善的核心任务.各地要及时将《全国规划调整方案》确定的永久基本农田保护目标任务逐级分解下达到市县乡,市县乡要依据分解下达的目标任务逐级落实永久基本农田保护布局安排.市级规划要优先划定城市周边永久基本农田,确定永久基本农田集中区；县级规划要优先确定永久基本农田布局,落实到用途管制分区；乡级规划要将县级规划确定的永久基本农田保护区落实到图斑、地块.县乡级规划要根据当地实际确定基本农田整备区,推动零星耕地的整合归并、提质改造.各级规划调整方案要有永久基本农田划定和保护专门章节,明确全域及城市周边保护目标任务和布局安排,明确保护、建设和监管等措施.

（八）编制各级永久基本农田划定方案.各地要根据分解下达的保护任务及相关要求,编制全域永久基本农田划定方案,经同级人民政府同意后,报上一级国土资源、农业主管部门论证审核.省级永久基本农田划定方案主要包括：已有基本农田划定和保护成果,永久基本农田目标任务分解下达情况,城市周边划定任务落实情况等.市、县级永久基本农田划定方案还应包括全域永久基本农田划定情况（包括数量、质量、布局、地类、落实到图斑地块等）,划入划出情况及依据等.市、县级国土资源、农业主管部门要在同级人民政府的组织领导下,依据上级规划分解下达的保护目标任务,根据第二次全国土地调查、2014年度土地变更调查、耕地质量等别调查与评价、耕地地球化学调查、耕地地力调查与质量评价、土地整治与高标准农田建设等成果,以已有基本农田划定和保护成果、城市周边永久基本农田划定成果为基础,按照空间由近及远、质量由高到低的顺序,在城市周边以外区域划足补齐永久基本农田保护面积.要按照《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》（国土资发〔2014〕128号）及相关要求,严格落实永久基本农田优进劣出要求.在确保全域永久基本农田保护目标任务完成的前提下,将零星分散、规模过小、不易耕作、质量较差等不宜作为永久基本农田的耕地,按照质量由低到高的顺序依次划出.对于省级规划调整后2020年耕地保有量低于现行土地利用总体规划安排的,符合永久基本农田布局要求的现状基本农田,一律继续保留划定为永久基本农田.不得随意改变已有基本农田保护布局,不得擅自把不稳定耕地、劣地、坡地、生地划为永久基本农田.

（九）严格各级永久基本农田划定方案的论证审核.划定永久基本农田是土地利用总体规划调整完善的前置条件.各级永久基本农田划定方案论证审核工作按照上报一批、审核一批的方式同步开展.各级规划调整方案报批前,应先行完成同级永久基本农田划定方案论证审核,论证审核通过的,出具审核意见,作为规划调整方案报批的必备要件；论证审核未通过的,上级政府不得批准下级规划.31个省（区、市）永久基本农田划定方案由国土资源部、农业部（以下简称“两部”）审核；报国务院审批土地利用总体规划的城市及其他地级市永久基本农田划定方案由省级国土资源、农业主管部门论证审核；县乡级永久基本农田划定方案一并编制,由市级国土资源、农业主管部门论证审核.省级永久基本农田划定方案重点审核划定任务是否达到规划目标,划定目标任务是否分解下达,城市周边划定任务是否落实,调整依据是否充分等.市、县级划定方案还应重点审核划定任务是否落实到图斑地块、地类是否符合划定要求、质量是否提高、布局是否稳定、划入划出依据是否充分、城市周边划定任务是否落实、核实举证材料是否合规等.论证审核程序、标准和具体要求,由各省（区、市）国土资源、农业主管部门按照两部相关规定,结合本地实际制定.城市周边范围内因重点建设项目急需落地或地类不符合划定要求等原因确需对基本农田布局进行调整的,可以按照城市周边“范围不变、面积不减、质量不降”的原则进行局部微调,提供证明材料,在划定方案中予以说明.

四、切实落实全面划定各项任务

（十）全面落实永久基本农田划定上图入库、落地到户.市县级国土资源、农业主管部门,要在同级人民政府的统一组织下,依据规划调整方案核定的永久基本农田划定任务和永久基本农田划定方案,全面落实永久基本农田“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”等工作任务,及时形成永久基本农田划定成果.要将永久基本农田图斑落到地块,确定边界、面积、地类、质量等级信息以及片（块）编号,真正落地块；要逐级签订保护责任书,将保护责任逐级落实到地方各级人民政府,落实到村组、农户,有条件的地方,要结合农村土地承包经营权确权登记颁证,将划定的永久基本农田记载到农村土地承包经营权证,层层明责任；要补充更新标志、标识牌,在交通沿线、城市周边显著位置增设永久基本农田保护标志牌,昭示社会、接受监督,及时设标志；要把永久基本农田保护图和数量、质量、责任信息等及时整理汇集,确保真实、完整、准确,全面建表册；要按照《基本农田数据库标准》（TD／T1019?2009）及相关数据库建设要求,及时更新完善现有永久基本农田数据库,将永久基本农田相关信息对应到图斑,做到图、数、地相一致,加强耕地数量、质量信息共享,系统入图库.

（十一）认真做好永久基本农田划定成果验收工作.各省（区、市）（或授权设区的市、自治州）国土资源、农业主管部门要在政府统一组织下,按照县级自验、市级初验、省级验收自下而上的程序,及时对各市县永久基本农田划定成果进行验收.永久基本农田划定成果,包括永久基本农田划定总结报告、保护图表册、数据库、保护责任书和保护标志设立情况等.地方各级国土资源、农业主管部门对本行政区域永久基本农田划定成果信息的真实性、合法性、合规性负责.两部将按照有关规定对永久基本农田划定成果进行复核.永久基本农田数据库复核合格后,要与规划调整完善数据库一并纳入国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台,作为土地审批、卫片执法、土地督察的重要依据.

五、实行永久基本农田特殊保护

（十二）从严管控非农建设占用永久基本农田.永久基本农田一经划定,任何单位和个人不得擅自占用,或者擅自改变用途.除法律规定的能源、交通、水利、军事设施等国家重点建设项目选址无法避让的外,其他任何建设都不得占用,坚决防止永久基本农田“非农化”.不得多预留一定比例永久基本农田为建设占用留有空间,不得随意改变永久基本农田规划区边界特别是城市周边永久基本农田.符合法定条件的,需占用和改变永久基本农田的,必须经过可行性论证,确实难以避让的,应当将土地利用总体规划调整方案和永久基本农田补划方案一并报国务院批准,及时补划数量相等、质量相当的永久基本农田.（十三）加大永久基本农田建设力度.各地要加大财政投入力度,整合涉农资金,吸引社会投资,在永久基本农田保护区和整备区开展高标准农田建设和土地整治.全面推行建设占用耕地耕作层剥离再利用,占用永久基本农田的单位应当按照县级以上地方人民政府的要求,将所占用永久基本农田耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良.实施耕地质量保护与提升行动,加大土壤改良、地力培肥与治理修复力度,不断提高永久基本农田质量.新建成的高标准农田应当优先划为永久基本农田,作为改变或占用基本农田的补划基础.

（十四）建立完善永久基本农田保护激励机制.各地要加强调查研究和实践探索,完善耕地保护特别是永久基本农田保护政策措施.与整合有关涉农补贴政策、完善粮食主产区利益补偿机制相衔接,与生态补偿机制联动,鼓励有条件的地区建立耕地保护基金,建立和完善耕地保护激励机制,对农村集体经济组织、农民管护、改良和建设永久基本农田进行补贴,调动广大农民保护永久基本农田的积极性.

（十五）切实落实永久基本农田保护责任.强化地方各级政府永久基本农田保护主体责任,严格考核审计,实现省级政府耕地保护责任目标考核和粮食安全省长责任制考核联动,推动地方政府建立健全领导干部耕地保护离任审计制度,考核审计结果作为对领导班子和领导干部综合考核评价的参考依据.坚持党政同责,严格执行《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》.严肃执法监督,对违法违规占用、破坏永久基本农田的行为要严厉查处、重典问责.

六、切实将永久基本农田划定工作落到实处

（十六）加强领导,落实责任.划好守住永久基本农田是地方各级政府的法定责任.各级国土资源、农业主管部门要在地方政府领导下,增强大局意识和责任意识,认真谋划、精心部署,扎实推动划定工作依法有序开展.各省（区、市）要层层落实工作责任,按照任务部署、工作方法和技术规程,协调推进规划调整完善和全域永久基本农田划定工作.

（十七）倒排工期,抓紧推进.各地要切实增强做好划定工作的责任感和紧迫感,确保按时、保质、保量完成任务.年底前,要先行完成各级永久基本农田划定方案论证审核,落实各级土地利用总体规划调整方案的报批工作.

（十八）加强指导,强化监督.两部将进一步加强对各省（区、市）全域划定工作的督促指导,及时掌握进展情况,研究解决出现的问题.对工作不力的地方,及时通报,促进整改.各省（区、市）要切实加强对市县工作的督促指导,定期向两部报送永久基本农田划定进展情况.永久基本农田划定和保护已列入省级政府耕地保护责任目标考核和粮食安全省长责任制考核重点内容.2017年上半年,国家土地督察机构将开展全面划定永久基本农田落实情况专项督察.

（十九）正面引导,凝聚共识.各地要充分依靠主流媒体,用好新兴媒体,依托部门媒体,带动地方媒体,创新宣传方式方法,加大舆论宣传和引导力度,搞好政策解读,强化示范引领,拉近与社会公众的距离,凝聚起全社会保护耕地共识,为划定工作营造积极向上的有利环境.

本《通知》有效期三年.