为了加强对开封古城的保护利用，传承历史文化遗产，促进城市建设和经济社会发展，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国文物保护法》、《历史文化名城名镇名村保护条例》、《河南省历史文化名城保护条例》、《自然资源部立法工作程序规定》等法律、法规的规定和要求，结合本市古城保护实际，我们草拟了《开封市古城保护条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》），现公开征求意见。
一、公开征求意见时间：2020年1月22日至2020年2月20日。
二、您可以通过以下两种方式提出意见：
(一)通过信函方式将意见寄至：开封市鼓楼区包公湖南岸11号开封市自然资源和规划局政策法规科（邮政编码：475000），并在信封上注明“开封市古城保护条例征求意见”字样。
（二）通过电子邮件方式将意见发至：kfgtjck@163.com， 并在主题上注明“开封市古城保护条例征求意见”字样。
三、社会公众提交意见请留下姓名和联系方式，以便我们作进一步联系。
                                   
                                   开封市自然资源和规划局

第一章 总则
第一条（目的和依据）为了加强开封古城保护、管理和利用，继承优秀历史文化遗产，促进城市可持续发展，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国文物保护法》、国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》、《河南省历史文化名城保护条例》、《开封市文物保护条例》、《河南省开封城墙保护条例》等法律法规，结合开封古城实际，制定本条例。
第二条（适用范围） 本条例适用于开封古城的规划、保护、管理和利用等活动。
本条例所称开封古城主要指开封古城墙范围内的历史城区，同时包括古城外禹王台、明大堤、北宋东京城遗址、大运河遗址、黄河文化遗产等与开封古城相关的保护要素。
第三条（保护原则）开封古城保护应当遵循保护优先、科学规划、合理利用、严格管理的原则，实现古城保护利用与可持续发展。
第四条（管理主体）市人民政府负责开封古城保护工作，将开封古城保护纳入全市国民经济和社会发展规划。
区人民政府负责本区域的古城保护工作。
第五条（议事协调机构）市委设立开封古城保护和文化旅游发展委员会，负责开封古城保护工作的统筹、指导、协调、监督。
古城保护和文化旅游发展委员会同时履行下列职责：
（一）研究保护、管理和利用的重大政策措施；
（二）制订古城保护相关规划；
（三）督促保护专项资金的落实和使用；
（四）审查保护名录和调整方案；
（五）审查年度建设项目计划；
（六）研究、论证重大建设项目，审查保护工作中重大问题的解决方案；
（七）指导、协调保护工作中重大突发事件的处理；
（八）指导、协调、督促成员单位开展保护工作；
（九）市委市政府赋予的其他职责。
开封古城保护和文化旅游发展委员会由市委市政府、区人民政府以及市人民政府相关部门的负责人组成，其产生、任期和议事规则由市委市政府确定。
第六条（相关部门职责）市自然资源和规划主管部门主要负责相关保护规划的编制，以及规划实施的监督管理。
市文旅（文物）部门主要负责地上地下文物遗产、古城墙、遗址等的监督管理。负责组织编制和实施开封古城范围内的文化保护规划；会同自然资源和规划部门提出文物保护单位范围和建设控制地带划定方案并按照规定程序报批。
市住建部门主要负责组织编制和实施开封古城基础设施建设，负责古城消防安全审查和验收。负责拟定直管公房保护、利用的政策、办法；负责直管公房文物保护单位、尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物、历史建筑和传统风貌建筑的管理、修缮、利用等。
市城市管理部门（综合执法）主要负责开封古城市容市貌和环境卫生管理；依法查处违反城市规划的违法建设行为以及危害古城风貌的行为。
市发改、财政、公安、市场监督、生态环境、交通、林业、民政、宗教、水利、教育、宋都古城文化产业园区等部门，应当按照各自职责，共同做好开封古城保护的相关工作。
区人民政府应当将开封古城保护职责落实到所属部门、街道办事处。
第七条（专家咨询）市委市政府设立开封古城保护专家咨询委员会，对古城保护规划、保护名录、建设管理等重大事项进行论证和评审，提出决策性建议。
第八条（保护资金）市人民政府设立开封古城保护专项资金，列入本级财政预算，制定古城保护专项资金的管理使用办法，引导和鼓励社会资本参与古城保护。
第九条（科研先导）加强古城保护研究，鼓励科研单位、大学及专家学者积极开展对古城、北宋东京城遗址的研究，为切实做好古城保护工作奠定扎实基础。
第十条（公众参与）市、区人民政府应当加强宣传教育，增强社会公众的保护意识，通过发展公益性组织、开展志愿服务活动等方式，引导全民参与古城保护，并鼓励单位和个人监督古城保护工作。
第十一条（监督和奖励）任何单位和个人都有依法保护开封古城的义务，对破坏古城的行为有权制止、检举和控告。
市、区人民政府对在古城保护工作中做出突出贡献的单位和个人给予表彰、奖励。
第十二条（人大监督）市人民政府应当每年向市人民代表大会常务委员会报告开封古城保护工作，依法接受监督。
市人民政府可以提出设立开封古城保护纪念日，并按照程序报市人大常委会决定。


第二章 保护规划与名录
第十三条（规划体系）市人民政府组织编制开封国家历史文化名城保护规划，报省人民政府审批，并报国务院建设主管部门和国务院文物主管部门备案。
市人民政府应当依据历史文化名城保护规划，组织编制历史文化街区保护规划，并按照规定批准。
相关部门按照保护职责组织编制古城保护、文物保护、环境保护、综合交通、水利、绿化、防灾、基础设施、停车场等专项规划。
第十四条（审查审议）编制规划应当科学论证，广泛征求意见，并经开封古城保护和旅游发展委员会审查后履行批准程序。
历史文化名城保护规划、历史文化街区保护规划、古城区控制性详细规划在批准前应当公示，同时将公示反馈意见一并报市人民代表大会常务委员会审议，审议意见交由市人民政府研究处理。
第十五条（规划调整）依法批准的规划，应当严格实施，不得擅自修改。确需修改的，规划的组织编制机关应当向原审批机关报告，经同意后方可修改。修改后的规划，应当按照原审批程序报送审批。
第十六条（城市设计）市自然资源和规划部门应当依据保护规划相关要求，组织编制开封古城重点地区的城市设计，报市人民政府审批。
重点地区城市设计的内容应当纳入控制性详细规划，并落实到控制性详细规划相关指标中。控制性详细规划未体现城市设计内容和要求的，应当及时修改控制性详细规划。
第十七条（保护名录）开封古城保护实行名录保护制度。保护名录的编制内容、标准、申报和批准程序等由市人民政府确定。
市自然资源和规划、住建、城管、文旅（文物）、林业等部门应当定期普查历史文化资源，发现具有保护价值的对象，应当及时提出将其列入保护名录的意见。
任何单位和个人都可以向相关部门提出将具有保护价值的对象列入开封古城保护名录的建议。


第三章 保护内容与措施
第十八条（保护对象）开封古城保护对象包括：
（一）古城历史格局与风貌，包括城市中轴、城墙城河、河湖水系等；
（二）历史文化街区、历史风貌区和环境风貌区；
（三）文物保护单位、已登记尚未核定为文物保护单位的不可移动文物、历史建筑、地下文物遗址等；
（四）具有历史文化价值的民居、门楼、公共建筑、宗教建筑、工业遗存等；
（五）古树名木、传统地形地貌和绿化空间；
（六）重大历史事件、重要历史人物有关的遗址、遗迹；
（七）非物质文化遗产，商业老字号，历史地名等；
（八）其他应当保护的对象。
第十九条（总体要求）依据开封古城保护专项规划，整体保护古城历史格局与风貌环境，严禁在老城区内成片大拆大建，严格保护各类物质与非物质文化遗产，保护传承优秀传统文化，推进古城历史文化资源的保护、利用、复兴，提升城市品质内涵。  
第二十条（城市中轴）保护古城内御街、中山路一线城市中轴线，体现千年城市中轴的文化意义，展现重要文化节点，优化城市街道空间。
第二十一条（城墙城河）加强对城墙、护城河、环城绿带的保护管理，保护修缮城墙，建设环城绿带，疏通顺城内外道路，形成整体贯通的体现古都风范的环城公园。
第二十二条（河湖水系）保护古城河湖水系，逐步贯通古城内部河湖以及外部护城河水系，禁止向河湖水体排放污水，不得侵占水面，实行河湖日常保洁，定期开展清淤，保持活水畅流，改善河湖水质。
第二十三条（建筑高度控制）古城内新建建筑高度应当符合古城保护与修缮规划、古城与文物保护规划等专项规划控制要求，保护重要文物之间的视线通廊，建筑檐口最高不超过十五米。古城内禁止新建高层建筑，既有超高建筑近期以建筑降层、立面色彩、街道绿化、裙房改造等措施弱化对古城风貌的影响，远期予以更新，具体办法由市人民政府制定。
第二十四条（古城禁止行为）在开封古城范围内，禁止下列行为：
（一）破坏或损害开封古城历史格局和风貌；
（二）破坏或损害历史文化街区的真实性、完整性及环境风貌；
（三）擅自拆除或者损坏各级文物保护单位、尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物、历史建筑、地下文物；
（四）擅自破坏列入保护名录的民居、门楼、公共建筑、宗教建筑、工业遗存等，砍伐、刻画、擅自迁移古树名木；
（五）擅自挖掘、填埋、破坏、污染古城河湖水系；
（六）新建筑危及文物保护单位、尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物、历史建筑或者其他受保护的建筑物、地下遗址的安全；
（七）其他涉及古城保护的违法行为。
第二十五条（历史文化街区）历史文化街区应当逐步恢复原历史环境风貌、街巷格局、建筑特色，改善人居环境，保持和提升街区活力。其保护范围内建筑物或者构筑物的建设活动，应当按照历史文化街区保护规划的要求进行。
第二十六条（风貌地段）历史风貌区内严格保护各级文物保护单位和历史建筑，延续街区特色空间肌理，有机更新街区，建筑的修缮与更新要体现开封地方特色。
环境风貌区内严格保护历史环境和自然环境，合理控制河湖生态环境和水位标高，科学匹配浮游生物和动物，保证水体质量，美化景观效果，梳理贯通古城内外河湖水系，优化、提升滨水功能和活力，强化和体现所在区域的历史与自然环境特色。
第二十七条（地下文物）古城墙以内为文物重点埋藏区，在区域内进行土地储备或建设工程，必须进行考古勘探、发掘。市文物部门根据勘探和发掘工作结果，向市人民政府提出建设意见。同时充分利用各种技术手段，逐步实现对文物重点埋藏区的动态监控和管理。
第二十八条（文物古迹）国有的文物保护单位、尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物由使用人负责修缮、保养；非国有的文物保护单位、尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物由所有权人负责修缮、保养；所有权人、使用人不明的由所在地的区人民政府代管并负责修缮、保养。
国有的文物保护单位、尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物的所有权人、使用人应当合理使用建筑物。
依法出租非国有的文物保护单位、尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物时，双方当事人应当在合同中约定保护和修缮义务。
第二十九条（历史建筑）历史建筑的保护责任人为所有权人。所有权人下落不明或者权属不清的，由实际使用人或者管理人承担保护责任。所有权人可以与实际使用人或者管理人约定保护责任，但不得以此为由免除各自的保护责任。
历史建筑的实际使用人应当合法、安全使用历史建筑，并配合所有权人对历史建筑进行安全检查和修缮。
市住建部门应当会同市自然资源和规划、文旅（文物）等部门，组织制定历史建筑保护导则，明确历史建筑的建筑高度、体量、外观形象、色彩、细部特征、材质工艺等保护要求。
历史建筑保护责任人对历史建筑进行日常保养维护与修缮的，应当按照历史建筑保护导则要求进行。
任何单位和个人不得损毁、破坏历史建筑。历史建筑有损毁危险的，保护责任人应当及时修缮；保护责任人不具备修缮能力的，所在地的区人民政府应当采取措施进行保护。
建立历史建筑保护专项基金。历史建筑保护责任人按照保护规划、技术标准和规范要求进行修缮的，或者房屋所有权人和公有住房使用人积极配合政府征收活动或者协议搬迁的，市人民政府或所在地的区人民政府应当给予资金补助。
市人民政府应当制定扶持政策，鼓励国内外组织和个人购买或者租赁历史建筑。购买人或者承租人应当依照本条例规定履行保护责任。
依法出租国有历史建筑时，应当在合同中载明保护和修缮义务。未按照约定的方式使用，致使租赁物受到损失的，出租人可以依法收回使用权并要求赔偿损失。
第三十条（非物质文化遗产）市人民政府应当制定非物质文化遗产保护传承扶持政策。鼓励对传统文化、艺术、民俗、工艺美术的挖掘、收集、整理和研究。
第三十一条（建设项目）开封古城建设项目应当符合古城保护相关规划，不得突破相关规划确定的控制性指标，并按照基本建设程序报相关部门审批。
第三十二条（基础设施）开封古城街巷道路因基础设施建设需要挖掘的，建设单位应当提出开挖和修复方案，经相关部门批准后方可实施。
古城内的供水、排水、燃气、电力、通讯等地下管网和有线电视等线网设施新建、改造应当与道路改造统一规划、同步实施、入地埋设。入地埋设确有困难的，架空线路及其附属设施应当规范有序。
古城内的市政基础设施或者消防设施、消防通道无法满足现行技术规范要求的，由市人民政府组织市住建（房管）、自然资源和规划、城管、文旅（文物）、应急、公安等主管部门和区人民政府以及相关行业专家进行论证，确定适应保护需要的建设、管理和保障方案。
第三十三条（交通管控）加强开封古城与外围区域道路衔接，整体优化古城路网的布局、功能和规模，提高古城道路资源使用效率。
古城内倡导慢行交通，保障慢行交通路权，合理增加慢行区和慢行道。历史文化街区交通结构以非机动车、步行为主。古城外应当加大停车换乘设施建设，减少机动车进入和穿越古城。
古城内实行交通总量控制和分区交通管理，合理提高机动车驾驶人的道路交通使用成本，逐步扩大机动车禁行区、限行区和单向交通组织范围。
优先发展公共交通，建立以公共交通为主的机动化出行体系，科学建设公交专用道、公交优先通行信号系统、公共交通换乘枢纽、港湾式停靠站等，优化公共交通线路设计。合理布局、适度发展水上交通，开发特色水上游线路。
第三十四条（店招广告）开封古城范围内设置店牌店招、户外广告等设施应当与古城风貌相协调。店牌店招、户外广告管理办法由市人民政府制定。
第三十五条（人口调控）控制古城人口密度为1万人/平方公里，通过人口疏散管理、住房租赁管理和产业优化等措施，保持古城合理人口容量，优化古城人口结构。
第三十六条（历史地名）体现开封历史沿革的地名应当保留，不得随意取消。确需更改或者取消的，地名主管部门应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并按照相关程序公示及申报。
第三十七条（消防保障）市政府应当将开封古城保护区内包括消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防车通道、消防装备等内容的消防规划纳入古城保护规划，并负责组织实施。
开封古城保护区内的消防设施、消防通道，应当按照有关的消防技术标准和规范设置。确因古城保护需要，无法按照标准和规范设置的，由开封市人民政府应急主管部门会同开封古城保护管理机构、自然资源和规划部门、住建部门、街道办事处等制定相应的消防安全保障方案和应急预案，并经开封市市人民政府批准后实施。古城消防安全保障方案应当就消防设施、器材配备、装饰装修材料，应用消防远程监控系统、电气火灾监测系统、消防物联技术和联防联控机制等予以规范。


第四章 合理利用


第三十八条（产业引导）开封古城内的产业业态应当符合相关规划要求。
市人民政府应当依法制定产业引导、控制和禁止目录，支持发展现代服务业，提升文化体验、特色商业、旅游休闲、情景居住、宋都文创等古城主导功能。
古城内搬迁工业、市级行政单位，优化提升古城公共服务事业，满足辖区居民需求。
第三十九条（文物古迹合理利用）市、区人民政府应当采取下列措施支持和鼓励文物保护单位、尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物的合理利用：
（一）设立博物馆、纪念馆、展览馆、遗址保护体等形式，向公众开放；
（二）有文物保护单位的参观游览场所，应当从门票收入中提取一定比例用于文物保护。
鼓励通过减免租金、放宽承租年限、减免土地使用权续期费用等方式，促进对国有历史建筑的合理利用。
第四十条（民居合理利用）保护古城内居民的公序良俗。鼓励利用古城民居对外展示开封地方传统生活氛围和民俗文化。鼓励古城居民利用自有资产依法从事与古城保护相适应的经营活动。
第四十一条（吸引社会资本）鼓励社会力量合理利用古城资源发展符合相关保护规划的产业，从事符合产业布局规划的经营活动。
单位和个人自愿投入社会资金保护修缮国有市级文物保护单位、尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物、历史建筑的，可以在不改变所有权的前提下，给予一定期限的使用权。
第四十二条（鼓励经营活动）开封古城内鼓励依法从事下列活动：
（一）研究和传承非物质文化遗产，设立文化研究基地等；
（二）以商、学、养、闲、情、奇为特色的旅游新业态；
（三）组织文艺活动、旅游演艺、民俗和旅游节市；
（四）制作和销售旅游纪念品、传统特色产品，文化创意产品；
（五）传统与现代娱乐业，文化创意产业；
（六）研发、收藏、展示、交易民间工艺品；
（七）经营主题酒店、民俗客栈、特色餐馆，发展旅游服务业；
（八）其他有利于开封古城保护和历史文化传承、传播的活动。
第四十三条（经营活动管理）开封古城内的经营场所和经营活动应当合理布局、总量控制。
在开封古城内从事经营的单位和个人，应当按照古城产业政策和布局规划，在指定地点和范围内从事经营活动。


第五章 法律责任


第四十四条（已有法律规定引用）违反本条例规定的行为，法律、法规已有处罚规定的，从其规定。
第四十五条（关于历史建筑处罚）违反本条例第二十九条第四项规定，历史建筑保护责任人未按照历史建筑形制导则对历史建筑进行修缮的，造成历史建筑的高度、体量、外观形象、色彩等历史风貌破坏的，由有关行政执法部门责令限期恢复原状或者采取其他补救措施；造成严重后果的，对单位处以五万元以上十万元以下罚款，对个人处以一万元以上五万元以下罚款；造成他人财产损失的，依法承担民事责任。
违反本条例第二十九条第五项规定，故意损毁历史建筑，或者具备维护和修缮能力的历史建筑保护责任人未履行保护责任造成历史建筑损毁、坍塌的，由有关行政执法部门责令限期恢复原状或者采取其他补救措施；造成严重后果的，对单位处以二十万元以上五十万元以下罚款，对个人处以十万元以上二十万元以下罚款；造成他人财产损失的，依法承担民事责任。
第四十六条（关于文物古迹处罚）违反本条例第二十四条第三项规定，擅自拆除或者损坏文物保护单位、尚未公布为文物保护单位的不可移动文物、历史建筑、地下文物的，由自然资源和规划、文旅（文物）、城管（综合执法）等主管部门按照各自职责责令改正，并依法予以处罚。
第四十七条（关于建设工程处罚）违反本条例第三十一条规定，未经批准擅自进行工程建设的，或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由自然资源和规划、住建、城管（综合执法）、文旅（文物）等主管部门按照各自职责责令改正，并依法予以处罚。
第四十八条 （行政机构和人员违法责任）违反本条例规定，市、区人民政府和有关主管部门及其工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


第六章 附则
第四十九条（术语解释）本条例所称历史文化街区，是指开封古城内保存文物特别丰富、历史建筑和传统民居集中成片、能够较完整和真实地体现历史格局和风貌，并具有一定规模的重点保护的历史地段。具体指古城内双龙巷历史文化街区、马道街历史文化街区、书店街历史文化街区。
本条例所称历史风貌区是指区内有重要文物古迹，新建建筑要能充分体现开封地方特色和空间布局手法，新、老建筑在空间环境等各方面相互协调，集中体现开封地方文化和传统风貌的风貌地段。具体指古城内御街中山路历史风貌区、鼓楼田字块历史风貌区、花井巷历史风貌区、保定巷历史风貌区、河大明伦历史风貌区、顺河东大寺历史风貌区。
本条例所称环境风貌区是指自然环境优美，环境风貌独特，具有历史文化内涵的风貌地段。具体指环城墙环境风貌区、环水系环境风貌区、龙亭湖环境风貌区、包公湖环境风貌区、铁塔湖环境风貌区、西北湖环境风貌区、阳光湖环境风貌区。
本条例所称历史建筑，是指开封古城内各个历史时期建成，体现开封传统风貌，反映传统建造技艺、社会伦理和审美观念等文化要素的建筑物，已被列为文物保护单位、尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物除外。
第五十条（施行时间）本条例自____年___月____日起施行。