浅谈开封市耕地“进出平衡”发展路径

    耕地“进出平衡”是继耕地“占补平衡”制度后，耕地用途管制制度的又一次制度创新，实现了对耕地转为林地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的管控。随着乡村振兴、农业农村现代化的深入推进，开封市仍然不可避免产生转变农业发展方式、调整产业结构、优化农业农村空间布局等需求，通过耕地“进出平衡”确保耕地保有量不减少、耕地质量不下降显得尤为重要。针对关于如何落实耕地“进出平衡”政策，谈几点探索性建议。

    一要及时组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案。县级人民政府应及时组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案，充分考虑区域内养殖用地、农村道路、沟渠等项目的合理需要，明确耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的规模、布局、时序和年度内落实“进出平衡”的安排，并及时组织实施，为政策实施提供指导方向。

    二要加强耕地“进出平衡”项目资金保障。耕地“进出平衡”的项目资金原则上应来源于耕地“进出平衡”的需求申报主体，实施资金保障是制度能够顺利运行的关键。因此耕地“进出平衡”项目的资金不应全部依靠政府，投资方是资金的重要来源。为了提前储备耕地“进出平衡”指标，基层政府可以加强资金统筹力度，从新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让金以及其他财政资金中统筹安排专项资金，组织实施耕地恢复，并按照拟恢复耕地的现状地类、青苗、附着物情况制定补偿标准，加大对恢复耕地的管护激励力度，以实现耕地“先进后出”，确保有关项目及时落地。

    三要完善耕地“进出平衡”指标交易机制。建议各地政府主动发挥统筹作用，预测未来一段时间的耕地转出需求量，提前储备一批耕地“进出平衡”指标，确保在实施耕地转换的年度内及时补充相应的耕地，落实年度耕地“进出平衡”，以便在年度国土变更调查中依法对地类予以变更，同时也为跨镇街、跨区县的统筹调剂预留空间。

    四要政府主导、部门协同稳妥推进耕地“进出平衡”实施。建议由省级政府层面细化严格耕地用途管制政策，市、县级政府出台地方配套政策，细化落实耕地“进出平衡”制度。建立健全由县级党委、政府为主导，自然资源、农业农村、林业、发改、财政、生态环境、水利等主管部门各司其职、协同配合的工作机制。在耕地“进出平衡”技术协同、工程协调、标准通用之间达成共识、形成合力，在切实维护农民合法权益下，审慎推进、稳妥实施，确保耕地“进出平衡”有效落地；上级人民政府把耕地“进出平衡”这项工作以各种方式向地方人民政府传导，保障该项工作人力、物力、财力切实实施落实。同时也要制定相应的约束机制，从源头上帮助地方政府在“进出平衡”政策执行中转变角色，真正成为政策执行中的“组织者”和“疏导者”。

   五要提高公众参与度有利于耕地“进出平衡”政策实施。耕地“进出平衡”政策是一项直接涉及农民收入来源的重要政策，将收入可观的经济作物转变为经济效益较低的粮食种植，如果没有相应代偿机制，将会极大抑制公众的参与度。同时，耕地“进出平衡”的出发点与落脚点是守住中国人的粮仓，推动政策最终必须实现“互惠共赢”的，因此，耕地进出平衡政策的推动，一方面要依赖政府的积极作用; 另一方面要完善公众参与机制，在相互信任、资源交换的基础上，才能促进政策在制定和执行阶段的统一，形成均衡网络，达成互惠共赢的理想局面。

（耕保科刘柏伶）